原载于《保密工作》2018年第7期

党的十八大以来，党中央把军民融合发展上升为国家战略，提出了一系列战略性论断，为推进军民融合发展指明了方向。保密工作对于军民融合发展战略的贯彻实施影响重大，保密部门要自觉地按照这一战略去思考和行动，特别是要建设和运用好保密资质(格)管理这一重要制度，深入推进改革，确保国家秘密安全，保障军民融合顺利推进。本文重点关注保密资质(格)在军民融合发展战略贯彻实施中的作用以及如何深入推进改革等问题。

一、保密资质(格)是民参军的“安全阀”

军民融合的核心是资源配置，要义是破除军民二元分离结构，目的是建立一个开放体系，使军地优质资源优化整合，最终实现“融入体系、改造体系、重塑体系、催生新型能力”。军民融合最主要的内容之一，是打通军民二者之间的障碍，使企业等市场主体能够参与涉军事务，即民参军。但民参军绝不意味着把军事涉密领域完全放开或者降低保密标准，无论军民融合如何“拆壁垒、破坚冰、去门槛”，都必须在确保国家秘密安全的基础上推进，保密的基本要求必须坚持，保密的底线必须坚守。保密与放开关系的实质是安全和发展的关系，但当两者出现冲突时，前者甚至优先于后者。为此，需要为民参军设置一道“安全阀”，把好军民融合的“入口关”，将不具备保密能力或者存在失泄密风险的企业过滤出去，从而做到既确保国家秘密安全，又不影响民参军推进。保密资质(格)制度就是这道“安全阀”。

之所以把保密资质(格)制度作为“安全阀”，主要在于保密资质(格)的本质是行政许可。行政许可是国家行政机关的一种管理手段，具有控制危险、配置资源以及证明或者提供某种信誉、信息的功能。与其他行政管理手段相比，主要具有3个特点和优势:一是属于事先审查，可以防患于未然;二是面向所有市场主体，规则基本公开，相对公平、公正、公开，可以促进竞争，也有利于资源配置;三是属于资格，并非一事一议，既提高效率，又可以减轻企业负担和节约行政成本。

保密资质(格)制度这道“安全阀”对于民参军的顺利推进影响重大，应给予高度重视。“安全阀”过紧会限制市场主体进入，阻碍民参军进程;过松则会形成泄密风险，给国家安全造成损害。

二、保密资质(格)管理的主要情况及主要成效

根据保密法及其实施条例，国家保密行政管理部门设定实施或者牵头实施了3项保密资质(格)，分别是国家秘密载体印制资质认定，涉密信息系统集成资质认定和武器装备科研生产单位保密资格认定。在国家行政审批制度改革过程中，2014年国务院办公厅印发《关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》，将3项保密资质(格)确定为行政许可事项并对外正式公布。其中武器装备科研生产保密资格被认定为联合审批事项，国家保密局为牵头部门。

近年来，各类保密资质(格)认定和管理工作，特别是军工保密资格认定工作，坚决贯彻落实党中央决策部署，按照国务院行政审批“放管服”改革要求，不断优化体制机制，完善政策标准，强化监督管理，优化准入条件、降低制度性交易成本，为军民融合取得实质性进展和阶段性成果作出了重要贡献。

1.民营军工保密资格单位数量有显著提升

据有关部门的统计数字，截至2017年4月，全国取得军工保密资格的企事业单位中，非公有制单位占比已经超过1/2，保密资格认定工作在军民融合发展中的作用日益彰显。而在涉密信息系统集成和国家秘密载体印制资质单位中，非公有制企业占比应该会更高。

2.资质(格)单位的保密管理上了一个大台阶

经过多轮武器装备科研生产单位审查认证，各军工保密资格单位对保密工作的重视程度显著提高，保密机构队伍建设得到加强，保密管理能力和水平大幅提升。

3.“放管服”改革深入推进

按照国务院审改办工作要求和《行政许可标准化指引》，保密部门简政放权，取消10余项中介服务事项，简化审批流程，减少证明性材料，提高审批效率，体现了依法行政和方便行政相对人的原则，取得了明显成效。同时，还公开了申请书、申请等级建议表、事项变更报告等10余项常用文本和错误示例，制定了《服务规范》《书面审查细则》等内部制度规范，公布了咨询投诉电话，落实受理单、办理时限承诺制度，申请渠道空前通畅，申请办理时间大大缩短，工作效率和服务质量明显提高。

三、保密资质(格)制度亟须改革

随着军民融合战略的深入推进，保密资质(格)制度也暴露出一系列问题，特别是与推动军民融合深度发展、构建军民一体化的国家战略体系和能力的工作要求相比，还存在一定差距。主要表现在:

1.涉军采购对企业保密资质(格)过度要求，阻碍民参军顺利推进

在涉军采购过程中，有的采购单位提出过度要求，对本不涉及国家秘密，或仅背景、用途涉密的军品科研生产项目，仍然要求投标单位具有保密资质(格);对涉密程度不高的分包合同，却因为总包合同涉密程度高，仍然要求投标单位具有高级别保密资质(格)，使得不少企业被排除在外，违背了军民融合的基本精神，也为民参军制造了障碍。此类现象在不少政府部门的采购中同样存在，限制了不具备保密资质(格)的企业参与竞争，也损害了政府采购的公平、公正。

2.保密资质(格)类别互不通用，重复审查降低效率、增加负担

国务院办公厅公示的保密资质(格)有3个，但涉密信息系统集成、国家秘密载体印制资质又分别有9个资质类别(系统集成、软件开发、综合布线、安防监控、屏蔽室建设、系统咨询、工程监理、运行维护、数据恢复)和4个资质类别(涉密文件资料印制、统一考试试卷印制、涉密防伪票据证书印制、涉密光电磁介质印制含档案数字化加工)。虽然保密资质(格)主要是对企业保密能力的审查认可，但按照现行规定，上述资质类别之间并不通用。例如，某企业获得了武器装备科研生产保密资格，却并不意味着其可以承接涉密信息系统集成业务;具有了涉密信息系统集成(系统集成)资质，也并不意味着其可以从事涉密信息系统集成(软件开发)业务。企业为了开展不同涉密业务，就必须申请多个保密资质(格)或者资质类别，保密行政管理部门也需要重复进行审查，既降低了效率，也增加了企业负担，推高了制度性交易成本，浪费了行政资源。

3.保密资质(格)管理在不少领域缺位，安全风险突出

随着军民融合战略的深入推进，军民融合将由最初的科研生产、军队保障、人才培养、国防动员等重点领域，拓展到海洋、太空、网络空间等更为宽广的新兴领域，现有的3个保密资质(格)已经远不能满足这一进程的要求。例如，近年来随着军民融合的深入推进，在军事设施建设、涉军中介服务等领域，已经有不少社会企业承接涉密项目，接触和知悉涉密信息。但对这些企业，并没有相应的保密资质(格)和保密标准，尽管采购单位与承担涉密项目的企业也签订了保密协议，明确了保密义务，不少企业仍然缺少基本的保密意识、常识和保密管理能力，不具备安全保密技术防护能力，保密管理漏洞隐患十分突出。

4.资质(格)单位涉密人员管理存在隐患

对资质(格)单位涉密人员的上岗前审查、确定，出国备案管理，以及离岗后的脱密期管理，均在一定程度上具有公权力的性质，但按照现行规定，却都由不掌握行政资源的资质(格)单位负责。不少单位反映，实施起来困难重重。并且，随着军民融合的深入推进，大量民营企业进入涉军服务领域。与国有企业相比，民营企业的人员流动性大、背景相对复杂，民营企业对人员管理手段又比较单一，既无政纪管理手段，党纪管理也相对弱化，对这些企业涉密人员的管理难度就更大。

面对上述问题，亟须予以高度重视，解放思想，破除部门利益，打破各种壁垒，深入推进保密资质(格)改革。

四、改革基本原则

保密资质(格)改革是一项系统工程，需要很多措施配套，又涉及大量、各类的政府部门。为确保改革的顺利推进，在改革过程中应当坚持如下原则。

1．坚持党的领导

党的领导是做好保密工作最大的政治优势和组织优势。只有在党的领导下，才能制定出台符合实际、科学有效的政策法规，才能统筹党政军民学以及各部门各领域。在保密资质(格)改革过程中，必须坚持和完善党对保密工作统一领导的体制机制，充分发挥党总揽全局、统筹谋划、协调各方的作用。

2.加强顶层设计

保密资质(格)制度涉及面广，在环节上，与涉密采购、涉密人员管理等制度均相互衔接、关系密切;在领域上，涉及武器装备科研生产、涉密工程建设、中介机构服务等各个领域。保密资质(格)制度改革必须先做好顶层设计，规划好基本框架，从而避免出现制度衔接问题，也避免制度出台后不断打补丁反复修补的情况。

3.深入贯彻“放管服”要求

“放”的方面，要从提高效率、节约成本出发，实现保密资质(格)类别的融合互通，聚焦保密能力，避免重复审查，与保密能力无关的事项不审;“管”的方面，要从维护国家安全和利益出发，有保密审查需要的事项必审，将存在保密管理空白的领域管住，并进一步严格保密标准要求，确保国家秘密安全;“服”的方面，要积极做好政府信息公开，加强对企业的指导和培训，完善与企业相关的保密配套措施。

五、改革的具体举措

1.规范涉军采购

军民融合发展的驱动力，既来自于政府治理，也来自于市场推动和科技引领。要优化军民融合市场环境，将一些与国防安全和国家秘密无关的涉军采购，尽可能地面向市场和社会招标。《国务院办公厅关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》明确规定，“规范武器装备科研生产定密和招投标工作，凡不属于国家秘密事项的，不再纳入保密资格认定等行政许可范围;凡不需要承制单位具有保密资格的武器装备科研生产项目，不得将保密资格作为招投标条件”。笔者认为，应当将这一原则扩展至其他涉军采购乃至全部涉密采购，制定统一的涉密采购管理办法。

2.制定通用的保密审查认定标准

针对保密资质(格)类别互不通用的情况，可以将一些类别合并，既提高效率，又减轻企业负担、节约行政资源。同时，在申请条件中，减少甚至取消对业务能力方面的限制，聚焦对保密能力的审查，将对业务能力的考察责任留给采购方。为此，要制定适用于各个领域的更加严格的保密审查认证标准，提高标准的系统性，避免出现木桶效应;细化标准内容，提高可操作性，减少审查人员的自由裁量权。

3.加强对资质(格)企业涉密人员的管理

涉密人员是资质(格)单位最重要的保密管理要素，也是加强对资质(格)企业保密管理最重要的抓手，出台统一的管理办法。对涉密人员的上岗前审查、确定和出境备案等，应改由政府部门牵头负责，明确归口责任，至少应当建立资质(格)单位涉密人员的数据库，实行统一管理。

4.强化事中事后监管和处理措施

针对申请单位“重审查、轻管理”和取得保密资质(格)后管理滑坡的情况，要完善复查、年度自检、事项报告等监管手段，严格执行“双随机”抽查，采取交叉检查、“飞行检查”等方式，强化注销、暂停、撤销保密资质(格)等违规惩处措施，推动检查结果、行政处罚等监管信息与其他政府部门的统一归集和相互共享，形成和完善事中事后监管体系。